拿破仑·波拿巴曾经说过：有两种力量使人们联合起来--恐惧和利益。而利益冲突又是所有社会的最主要内在特征，它产生于两个基本原因：一是物质条件的不充足；二是价值观念的不同。就目前的现状来看，任何一个国家都无法给它的公民提供他们所需要的或希望得到的一切。尽管在不同的国家中，这种物质的状况条件具有极大的差异性，但不能满足所有公民的一切需要是共同的。由于社会无法满足所有公民的实际需求和愿望，利益冲突便不可避免。冲突的实质是怎样分配现有社会资源，由此而产生了控制和反控制、制度和反制度、管理和反管理，而中国的户籍管理也没有逃脱这一铁律。

    中国现行的户籍制度，是在全国解放后，随着各级政权组织相继建立，社会生活趋于安定而逐步建立起来的。起初，户籍的功能很简单。户口由公安部门或基层政权组织(乡政府)实施管理，以行政区为单位，登记造册，发放证件。其功能主要用于统计人口、维护治安、迁移管理、发放票证等。不是户口迁移决定人口流动，而是人口流动决定户口迁移。你在哪里工作，居住在哪里，户口就落在哪里。如果工作和居住地点变了，户口也就随着迁移。那时户口的身价没有现在这样高，功能也没有现在这样宽泛，户口的等级色彩并不明显。那时的利益格局和利益观念也没有与户口紧密联系在一起。农民户没有觉得低人一等，城镇户也不感到高人一头，大家不管居住在哪里和做什么工作，同为新的共和国的公民。

    后来，由于居民居住地的不同，产生了重大利益差别，户口的利益分配功能也就随之膨胀起来。于是，户口分类的宝塔式等级结构逐步确立。在这种宝塔式结构中，处于最低层的户口类别是农民户，循此逐级上升，分别是非农户、城镇户、城市户、大城市户、直辖市户。越处于下层的户口类别，分布越广，户数越多；越处于上层的户口类别，分布越窄，户数越少。

    在这种等级结构中，户口的平行迁移比较容易。比如，从农村到农村，从城镇到城镇，从中等城市到中等城市。这也是相对而言，实际办理中麻烦也很多。另一类迁移，即垂直迁移，有两种情况。自下而上迁移，真可谓"蜀道之难，难于上青天"。一个农民户要想转为非农户或城镇户，没有充足的理由和特殊的关系，几近无望。一个城镇户要想变成城市户或大城市户，也不是一件简单的事情。每一相邻等级之间，都有一个难以跨越的阶梯。再一种就是自上而下迁移。这种迁移是较容易的。因为自上而下存在一种势差，只要发动一下便可顺势下移，直至到达一定位置。但很少有人愿意离开大城市到小城镇和边远地区去。

    这种户口等级制度的形成，有其深刻的经济、政治、社会和思想文化根源。

    其实新中国成立之初，开国的元勋们曾经设计着国人有迁徙的自由，并把它写进了宪法。可到了1958年1月9日，我国现行的户籍管理制度出台了，当时的中国似乎只有走这一条与众不同的路，即实现工业化的同时没有城市化。而户籍制度以法律的形式限制农民涌入城市，保证了农村有足够的劳力向城市提供低价的工业原料，也保证了城市能减轻人口负荷、低成本高效率运转。对于当时中央计划经济占统治地位的中国来说，采取这样的户籍制度，限制公民的自由迁徙，有利于中央的统一管理和调控，有利于生产资料和劳动力的划拨，有利于中国整体经济的协调。在那时，对于中国几亿农民而言，想要离开贫苦的农村到大城市去谋生几乎是不可能的事情。

    在国际环境上，解放初，随着中美两国在朝鲜军事对抗的展开，美国对中国的敌视政策发展为全面的遏制政策。1951年1月13日，杜鲁门以个人名义致函麦克阿瑟，解释美国卷入朝鲜战争要达到的十项目的，其中有两项是关于中国的："打击共产党中国……的政治和军事威望，这种威望现在大有破坏非共产党亚洲的抵抗，并且巩固共产主义对中国本身的控制的危险"；"鼓励那些在遭受苏联或共产党中国的突然攻击下，响应号召，以寡敌众的国家"。在这前一天，参谋长联席会议向国防部长提出一份备忘录，其中提出美国对中国与朝鲜的目标是：保持日本-冲绳-菲律宾的海岛防御线；推迟与苏联的战争；不让共产党得到台湾；以一切适当的手段防止共产党力量继续向亚洲大陆，尤其是向印度支那、泰国及马来西亚扩展；尽可能支持南朝鲜人；支持在中国建立一个对美国友好的政府。为了实现这些目标，备忘录提出了16项措施，其中涉及中国的有：继续并强化现已实行的对中国的经济封锁；施加压力，使联合国宣布共产党中国为侵略者；派军事训练使团去台湾，并增加对台湾国民党人的共同防御援助；对中国大陆的国民党游击力量提供一切切实可行的秘密援助；当中共攻击朝鲜以外的美国军事力量时对共产党中国的目标实行毁灭性的海空袭击。此外还有加快建设日本防卫力量，增加对印度支那、泰国的军事援助，加强菲律宾的防卫力量等。以参谋长联席会议这一文件为基础，美国国家安全委员会于1月17日通过了NSC101/1号文件。这是一个对中国实行全面遏制政策的文件。按照这个文件精神，美国继续阻挠中国恢复在联合国的合法席位，纠合西方国家对中国实行禁运，企图阻挠西藏的和平解放，加强对台湾的国民党军事力量的支持。

    而禁运和对华贸易管制是美国对付苏联和中国的最重要的武器。美国对华贸易管制始于1949年，在朝鲜战争期间达到高峰，并一直持续到1971年。早在中华人民共和国成立前夕，美国政府就确定了要利用经济手段对新中国施加压力的方针。国务卿艾奇逊在1949年2月28日向国家安全委员会提出《关于美国对华贸易的政策》的报告时就说，中共既要解决中国的吃饭问题，又要重建国家，它势必寻求外援，寻求与西方的贸易，因此"在共产主义理论与中国的具体现实之间的第一个冲突大概会具体地在经济领域中产生"，"正是在对华经济关系领域中美国具有对付中共政权的最有效的武器"。3月3日，这一报告作为NSC41号文件获得总统批准。文件认为，对中国实行完全禁运是不适宜的，这是因为：中国是一个高度自给自足的国家，禁运不可能收到应有效果；西方国家难以一致行动；中日贸易的削减将增加美国的负担；实行禁运将导致完全丧失美国在华的实业、传教等利益；禁运将使中国新政权更加依赖苏联。美国决策者当时还抱有希望新中国政权实行铁托主义的幻想，为此，文件提出，美国应当通过恢复对华"一般经济关系"，主要是贸易关系，来加深中苏矛盾，导致最终出现一个"独立的中共政权"。但美国决策者又担心对华贸易会加强新中国政权，NSC41号文件提出的办法是严格管制对华贸易，但可以稍宽于对苏联的限制。事实上美国对华贸易管制仍然很严。

    在这种特殊的国情和外部环境下，我们就为之付出了沉重的代价。城市与农村于是形成了对比明显的两个天地，城乡差别一天天拉大，不仅仅是物质上的丰足与贫瘠，还有精神上的高贵与轻贱，结果都转化为生命的轻重之别。农民进城打工先前是被禁止的，"盲流"曾是他们的专用名词，遣返收容是其专享之待遇，但后来他们还是经不起城市富足文明的诱惑，偷偷地跑到不属于自己的城市寻找生活，做城里人都不愿干的苦累脏活，把那个城市建筑装点得更加亮丽，虽备受歧视、屡遭遣返而不悔。

    中国人民公安大学王太元先生认为，现行的户籍制度是中国短缺经济和计划经济作用的结果。短缺经济是第一大原因。在短缺经济时期，中国走的是高就业、低工资、低福利的路。高就业是第一大前提，城市的钱就这么多，首先解决现有城市人口的问题，然后再考虑外来人口的问题。我国最早对人口迁徙的控制始于1953年7月份，中央政务院发布《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》，沿用至今的"盲流"一词就是那时提出来的。

    第二是计划经济。从1955年开始，我们实行的是统购统销，这是我们整个计划经济的基石，工业产品和90%的农业产品由政府收购，然后再在城乡之间调剂。这里面是政府当商人，物价由政府根据需要制订，依据是既保障城市人口生活稳步增长，又保证农民生活稳步增长。

    第三是在特定的时期。很多事情一旦经济上没有办法解决，就用政治手段来解决。比如说从20世纪50年代开始到60年代的上山下乡高潮，当时以为农村有资源，知青下乡又可以接受再教育，就把知青赶到农村，但是实际上，农村的资源也匮乏，农民也不欢迎。

    改革开放以后，经过15年左右的发展，经济从短缺变成了过剩，计划经济不搞了。但是，上述问题是不是完全不存在了？没有。比如短缺经济，我们看到的产品过剩，是不是完全彻底地过剩呢？远远没有。比如说教育资源过剩了吗？小孩择校读书为什么要收高价？事实上，短缺经济在很多领域，尤其是在国民经济再分配领域还特别明显。所以，短缺经济并没有完全过去，只是在一部分领域短缺，在一部分领域过剩而已。这时，这种短缺还要由政府补贴，不管是明补、暗补，还是微观补或宏观补，反正都在补。这就是说短缺经济并没有过去，补贴并没有结束。在这个情况下要取消户口的限制是不现实的，因为经济上是没有办法解决这个问题的。不平等是不平等，这个不平等是历史造成的。所以现在有专家说中国城市现行户籍制度废止一定具备两个条件，第一个是国家完全取消对城市和城市居民的补贴，第二个是要实现不同区域的均衡发展。

    客观地讲，传统户籍制度对于计划经济背景下维护社会稳定和确保农业的基础地位等，确实起到了"铁篱笆"似的重要作用。然而，随着市场经济的发展，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍制度已经明显适应不了时代的需要。"铁篱笆"似的户籍制度不仅钳制了人才的自由流动，阻碍了市场对人力资源的有效配置，而且在客观上伤害了一大批民众尤其是广大农民的感情。作为户籍制度配套实施的工农业产品价格上的"剪刀差"制度，在压低农产品价格的基础上提高工业产品的价格。这种"剪刀差"政策无疑为工业化进程注入了动力。毋庸置疑，广大农民为中国工业化的起步及发展做出了难以估量的巨大牺牲。另一方面，由于户籍制度的滞后，因生计所迫而大量涌入城市务工、经商的农民几乎不可能取得合法的"市民"身份，难以获得与城市居民平等的发展机会及社会地位，甚至连基本的人身安全感都没有(有时要留意警察查验暂住证件，稍有疏忽就可能被收容遣送回原籍，甚至被集中收容罚作劳役)，因而这些处于城市边缘的"打工族"对城市生活缺乏认同感和参与感，这在相当程度上窒息了他们投身于城市建设和管理的积极性及创造性。另外，曾几何时"农转非"指标成为权钱交易的资本，有关部门在办理"农转非"时，"走后门"几乎成了公开的秘密，这也在无形中助长了社会的不正之风。一言以蔽之，既失公正又缺效率的传统户籍制度是一项负面效应甚多的壁垒型政策。

    今天，我们正处在一个社会转型期，一方面需要从传统社会结构向现代社会结构转变，包括从农业的、封闭的、半封闭的、伦理的、乡村的传统社会向工业的、开放的、法制的、城镇的现代社会结构的转变；另一方面，我们要实现经济体制的转轨，由高度集中的计划经济向市场经济体制的转变。经济体制转轨的本意之一是效率的转变，即由计划经济的低效率转变为市场经济下的高效率。而户籍制度的实质，是与高度集中的计划经济体制相配套的一项"管人"的手段,而且实践也已经证明了户籍制度是一种低效的人口管理模式。但是，市场经济却要求作为最具能动性的生产要素--人能够合理有效地流动，所以当前的户籍制度限制人口流动的管理模式实质上是与社会主义市场经济发展的要求相矛盾的。所以，实现城乡统一的户口登记制度和居民身份证制度是加速中国社会现代化进程的当务之急。

    据《中国新闻周刊》分析，现行户籍制度作为计划经济时代的产物，第一，阻碍了城市的发展，阻碍了农业现代化，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。

    第二，不利于形成全国统一的劳动力市场，为保障城市常住人口就业，许多城市都出台了地方性法规，限制外来人口就业种类，出现"城市关门"现象，抑制了劳动力和人才的自由流动。

    第三，户口管理使中国公民具有不同身份。户口划分为农业户口与非农业户口，常住户口与暂住户口，不同的户口有不同的待遇。体现最为明显的是流动人口，他们外出谋生求发展，不仅需要勇气和技能，而且必须带齐或办理名目繁多的证件，如办理暂住证，交纳外来人口管理费，即使如此，在诸多方面仍有别于常住人口。这也是当前户口管理所受非议最多的方面。

    第四，遏制了消费市场的进一步启动。大量涌入城市务工、经商的农民几乎不可能获得与城市居民同等的机会及社会地位，这在相当程度上窒息了他们投身城市建设和管理的积极性和创造性。目前有数千万农村人口在城市打工，处于流动状态。然而，由于他们不具备城市永久居民身份，工作预期不稳定，其消费行为并没有城市化。

    第五，现行户籍制度已不能对我国的人口流动进行有效的管理。2000年进行的第五次人口普查中瞒报、拒报、漏报现象严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万。同时发现重庆市13万死亡人户口未注销。中西部地区农村相当一部分人有籍无户，农村"空壳"现象较为突出。

    流动人口在极大程度上影响了普查工作的质量、速度和准确性。这主要是因为中国的户籍管理制度与实际的需求相差太远，我国的流动人口正以高速增长，而管得太死的户籍制度是以不变应万变，这自然会引起管理与普查工作的混乱。美国的流动人口情况比中国复杂得多，但普查期间人们非常积极地去登记，因为美国公民的各项义务、福利是与其户籍紧密相关的，你不去登记，你就不能享受所在地的费税优惠、住房待遇以及义务教育等公民权益。（田炳信）