| 中国户籍制度的弊端 |
| 新华网广东频道 ( 2005-12-26 13:49:29) 来源:《中国第一证件》 编辑:崔凌云 |
人编制了户籍，户籍又反过来统治了人。这也许是户籍制度的最大悲哀。新中国成立初期制定的户籍登记条例，目的之一就是为了便于统购统销，统筹安排劳动力就业和控制城市人口规模，但遗憾的是在城与城之间、城与乡之间，挖出了一道难以逾越的鸿沟。出生在农村的，似乎就被一纸农村户口永远钉在贫瘠的黄土地上，年复一年地扮演着"统购"的对象，去承受工农产品"剪刀差"所带来的不平等交易。出生在城市的，一纸城镇户口似乎就是一张世袭证书，代表着享受"统销"各种平价农副产品、优厚财政补贴和国家统筹安排入学、就业等各项事业的权利，决定一个人、一家人以至几代人的命运。 美国作为发达的资本主义国家，也十分注重人口登记管理，但实行的是"出生死亡登记大纲"。因为美国法律认为实行户口登记侵犯人权，故只进行公民出生、死亡登记，平时公民可以自由迁移、移民。平时美国公民持有护照或社会保障号，进行旅游和工作。在美国，公民享有迁移和移居的自由。但公民迁移和移居某地，其生活状态必须符合该城市卫生及相关法律规定，如有一定的住房面积，有稳定的收入；否则，有关部门将出面予以法律制裁，用这种方法维护一个城市的和谐和发展。 在加拿大则是由于城乡一体化，差距不大，故不会出现像我国大量的农民进城的现象。 目前，世界上共有七十多个国家都实行的是"事后迁移"制度，这些国家公民迁移不受人为因素的限制。一些国家的公民享有自由迁移和移居的权利，是因为他们国家地区、城乡差距不大，社会收入富裕程度均衡所致。我国由于地区间经济差距太大(特别是内陆与沿海)等多种因素，"事后迁移"不会在短期内就能实现。 回眸中国户籍五十多年的历史，中国户籍管理制度的变化可划分为三个时期：第一时期，1958年以前，属于液态流动期。第二时期，1958-1978年，属于固态凝固期，人，特别是农民被牢牢地拴在土地上，活动半径之窄，人际关系之简单，生活质量之低下，可以讲是历史上罕见的。1978年至今，属于气态翻滚期，人如潮涌，货如轮转。人的能量，特别是农民的能量被极大地释放出来。 液态流动期：1958年以前，中国没有严格意义上的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。 解放初期，动荡的国家停止了动荡，战争没有了，土匪没有了，人们不再担惊受怕，人们不再四处躲藏。和平的喜悦，安宁的气氛，对新中国未来憧憬的激情，让人潮再一次激荡。城市不设防，没有围墙，没有岗哨，像受压抑的少妇等着人们的拥抱和爱抚。拥抱的人一群群、一批批从乡村、从田野涌进大大小小的城市。那的确是让人发狂、让人做梦也发出吟唱的年代。"一五"计划期间，国家多个大型建设项目摆放在北京，大量的农民一夜之间变成了工人，变成了楼上楼下、电灯电话的传说中的真实角色。毕竟，城市乡村存着巨大的经济差距，人往高处走，水往低处流。向往城市，向往新中国的建设，在一个个村落、一个个村寨之间口口相传。像捅开了的马蜂窝，人潮涌向中国大大小小的城市。人满为患，城市被蜇得又红又肿。 张效直先生在其所写的《当代中国户口制度的历史及现状》一文中，详细地解释了这一液态期发生逆转的原因。他说1952年11月26日，《人民日报》开始最初的盲流预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。1953年4月17日，中央政府下达《关于劝止农民盲目流入城市的指示》。这是以政府名义下达的第一个阻止农民进城的指示。指示要求对从农村流入城市的农村劳动力实行计划管理。1953年9月11日，梁漱溟开始倒霉，原因就是他对这种所谓的对农村劳动力实行计划管理的政策有意见。当时，他的话是这样说的：农民都往城里跑(包括北京)。城里不能容，又赶他们回去，形成矛盾。 从20世纪50年代中期开始，对农民迁徙自由进行限制的政府行为开始加大力度。1956年12月30日，周恩来签发第二份限制农民进城的指示--《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》。这个指示等于向农民提出警告：如果你在城市中没有亲友，千万不要进城，否则政府将要进行遣返。以政府出面强行遣返在城市中没有亲友的农民的做法对阻止农民进入城市几乎没有产生阻吓作用。河北、河南、安徽、江苏、山东、广西等省农民仍然像潮水般涌入城市。 1957年内务部的一个报告说：河南一个村庄98个劳动力只剩下队长和副队长两人坚持在农村劳动。在这种情况下，1957年3月2日，周恩来第三次签署阻止农民外流的指示--《国务院关于防止农村人口盲目外流的补充指示》，决定在外流人口必经的沿途交通中心和车站，对进城农民进行劝阻。1957年12月18日，党中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。它标志政府不再对盲流温文尔雅，堵截农民进城的措施开始升级。根据这个指示，一体化的城乡隔离体制初具雏形。 第一，通过农民合作社对有外流打算的农民进行劝阻，农民合作经济组织被强加政府功能。指示要求农民合作组织不得随便向农民开具外流证明信，对于那些不事生产，游手好闲，喜欢外跑，并且引诱别人外出的人，应当严加批评；如果他们屡教不改，应当交农业合作社监督他们劳动改造。 第二，在交通水利枢纽进行劝阻。指示说，要在铁路沿线或交通要道，选择适当地点或者车站设立以民政部门为主，由公安、铁道等部门参加的劝阻机构；各省交界的交通要隘及其他农村人口流动甚多的铁路和公路车站，水运码头和港口，也可以设立劝阻机构，沿途进行劝说和遣送返乡工作，务必注意不要使农民流动太远或集中城市，增加遣送返乡的困难。铁路交通部门，应当在车站、港口和车船中加强查票制度……对于无票和欠票乘车乘船的农村外流人口，应当收容起来交就近的劝阻机构，经过劝说，迅速送回原籍。 第三，建立收容审查制度对付外流农民。在城市和工矿区，对盲目流入的农村人口，必须动员他们返回原籍，并且严禁流浪乞讨。公安机关应当依照城市户口管理规定，进行严格户口管理。在农村人口流入较多的城市，应当由民政部门设置收容所，临时收容，集中送回原籍；收容中可以组织他们劳动生产，自挣回家路费。对于招摇撞骗、破坏法制、扰乱治安的坏分子，应当依照情节给予处罚，情节严重的予以劳动教养或者依法予以刑事处分。 第四，钳制农民的生活来源。应当加强城市粮食供应的限制……对自由市场应当加强领导，严格控制其范围。应当取缔无照商贩和无照车辆运输，防止农民弃农经商，进城从事商业投机活动。 第五，确定城市居民招工优先权。各企业、事业部门和机关、部队、团体、学校等一切用人单位，招用个人和临时工(包括搬运工、保姆等)应当尽先在城市中招收。如果必须在农村中招收，应当采用与就近农村的农业生产合作社签订劳动合同的办法招收，合同期满后，由用人单位直接遣返原籍。 城乡隔离制度发展的最后阶段，是中国的立法机关于1958年1月9日通过的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例从立法程序上正式建立了中国的城乡隔离制度。当时，公安部长罗瑞卿向中国的人大立法机关说，之所以修改现行的户籍管理制度，是因为它"没有规定制止农村人口盲目流入城市"的规定。以户口制度限制农民进入城市，阻止农业人口变成非农业人口，即"农转非"，在经济学家看来，阻碍了生产要素的流动；在法学家看来，这两类户口制度的建立限制了农民的迁徙自由和居住自由。 涌动的农民潮凝固了，城市的肿块也在慢慢消退。 1958年1月9日，中华人民共和国主席毛泽东签发的《中华人民共和国户口登记条例》第十五条和第十六条明确规定： 公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。 公民在常住地市、县范围以内暂住，或者在常住地市、县范围以外的农村暂住，除暂住在旅店的由旅店设置旅客登记簿随时登记以外，不办理暂住登记。 公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。 固态凝固时期开始了，中国的农民基本上被固定在土地上，在现存的户籍制度之下，农民只有透过下列四种方式才有可能转变身份。 第一，"就学"。进入国家举办的中等专业以上的学校，以取得干部身份。这几乎是给所有农村年轻人提供的一个转变身份的机会，尽管这种途径犹如千军万马勇闯独木桥，但碍于招生人数、经济条件以及教育制度对农民的歧视，通过这一途径转变社会身份的农民可谓凤毛麟角。 第二，"农转非"。国家征用了农民的土地，使农民无法按原有生产方式生活下去，这时，政府会酌情将部分农民转为城市户口，并安排在城市就业。 第三，"提干"。因为工作需要和表现好，按照国家每年分配的干部录用指标，将其转为干部。 第四，"婚姻"。1998年国务院户口制度改革的主要内容。新生子女上户口随父母自愿原则。 在户口制度下，农民中有幸"农转非"的是千分之一点五，不幸的则是千分之一点五之外的所有人。四十多年来，国家规定每年"农转非"的城市人口不得超过千分之一点五，这些指标主要用于大中专学生、调干、军人转业安置、职工离退休顶替、熬够分居年头的夫妻随调，此外便是通过走后门转的户口等。 凝固的社会，最直观的印象，就像一首民谣说的：交通工具靠走，通讯工具靠吼，点灯靠油，耕地靠牛。黄土地承载不了越繁殖越多的人口，草原承载不起更多的牛群、羊群、马群，黄土地更黄了，草原更加沙化。 在任新华社记者期间，我曾到过自古有黄河百害、惟富一套的内蒙古巴彦淖尔盟的五原县。五原县北依阴山，南临黄河，历来以地广人稀、灌溉便利、物产丰富、气候适中而远近闻名。县志上有这样的记载：中国之富源在西北，西北之富源在河套。全县现有土地面积385万亩，大小海子93个，水面37万亩，有5大干渠南北贯穿，铁路、公路东西交错。它既适宜农林牧副渔各业的全面发展，也为农副产品的销售提供了优越条件。 五原有着如此优越的自然条件，可是在那种对人的约束，特别是户籍制度的管制下，竟造成了一个穷得丁当响的穷县。 1978年，刚调到这个县的县委书记贾志中到农村转了一圈，事后感慨万分地在日记中写道："我永远不会忘记，当我听到复兴公社的社员们在穷困、愚昧的折磨下，发出的那种变态心理下的麻木的、癫狂的、苦涩的笑声的时候；当我看到丰胜五队那间摇摇欲坠的土屋里，从同一床破棉絮中露出的那几个面黄肌瘦的小脑袋的时候；当我看到许许多多的社员穷得过大年买不起写对联的红纸，灌不满熬年夜的灯油的时候，我的心都快要碎了。" 到1978年，这个有19万农民的县累计欠国家贷款达1 700万元，"三靠队"有320个，占总数的40%，人均收入只有58元。全县原来近100万亩耕地，被盐碱"蚕食"掉的就有60%，它们成了荒滩。这个县从一个富县变成了内蒙古自治区数得上的穷县。 在户籍管制没有放松的1978年以前，这个县留给人们的却是白花花的碱滩、稀稀落落的稻田和萧条破落的村舍。复兴公社在党的十一届三中全会前，就先后有两百多户社员因生活不下去而搬迁，每年有一百多人外出讨吃要饭，有24个生产队社员收不抵支，分配时要倒分红，累计国家拨救济款达135万元，累计欠国家、集体资金279万元，欠农业税13万元。社员因此对集体失去了信心。社员们说那时是"灶里没烧的，炕上没铺的，衣服没换的，抱着个金饭碗讨饭吃"。 五原县是当时中国的一个缩影，也是户籍制度下的一个跑调曲。 在郑州，一位从事户籍登记工作多年的老公安沙哑着嗓子对笔者说，当户籍警的没有一个嗓子好的。因为要求解决户口的人实在太多，同每个人都要进行一番交谈、解释，可又有谁相信?这些人一进门就给户籍警下跪、磕响头，声泪俱下地请求、诉说，有的甚至拿着绳子进行威逼，说再不给就上吊自尽。 笔者从国家公安部了解到，全国每年只有万分之二的"农转非"比例，而要求解决的不知多少倍于此。仅一个小小的鞍山，报到公安局的户口就达11万余份，而每年的进城指标只有2 200人左右。撇开每年继续上报要求解决的户口不计，光是积压的，要批复完，就需7年。7年啊！内中多少圆缺阴晴！ 维持乡村城市隔离的户口制度制造了中国的世袭农民制度，从此，农民的儿女永远是农民的儿女。一些人将此戏称为"农(龙)子农(孙)"制度。郭书田等在《失衡的中国》中摘登了一封读者来信，信中说："我在四川省南部县工作，南部县城位于嘉陵江边。有时我在江边看到一具具女尸。听人指点说：这具女尸是绸厂的，这具女尸是织布厂的，这具女尸是丝厂的，这具……后来我了解到，她们中的一些人是近年进入城市做民工的农村姑娘。因为没有城镇户口，往往很难与市民男青年结婚，她们又不愿回到农村和农民结婚。随着年龄的增长，在巨大的社会与心理压力下，选择了含恨嘉陵江的道路。" 人民日报记者凌志军是这样评价这一时期的户籍制度的："每一个普通的市民和农民，都可以从身边的诸多小事感觉到城市与乡村的不同。维持这种隔离的最成功的制度，要算户籍制度，中国人由此被分成两类：农业人口和非农业人口。这两类人虽同属一个国家，同讲一种主义，但却在几乎所有的方面各自体验不同的生活。其中包括粮食、住宅、燃料、就业、教育、医疗、社会保险、兵役、婚姻、生育，等等。这些制度如此周密，几乎包括了中国人生活的一切方面。所以，至少到目前，中国人实际上是生活在两种环境中，一个是'都市中国'，一个是'乡土中国'，其间障碍，虽然不是诸如'柏林墙'那样的有形物体，但却难以逾越。对于城里人来说，收缴城市的户口以及被驱入农村，是除了杀头坐牢之外的最严厉的惩办。这是中国人里连五岁稚子也知道的事。对于乡下人来说，成为非农业的人乃是他们最为期待的前途。所以人们经常听到乡下的人以服兵役考大学当劳模的办法摆脱其农民身份，甚至不惜行贿卖身来取得进入城市的合法资格。" 气态翻腾期。一股神奇的风，吹开中华大地亿万农家千百年来"紧紧关闭"的柴扉，吹进山村的竹楼，吹进水乡的茅屋，吹进平原的土房，吹进一望无际大草原上朵朵如云的帐篷。 多少年来，谦卑的中国农民求神拜佛，一天一天，梦想着摆脱贫困；多少年来，纯朴的中国农民省吃俭用，一年一年，期待着发家致富；多少年来，勤劳的中国农民面朝黄土背朝天，一代一代，盼望着走出这窄小的院落和山门。 但是，年年岁岁，岁岁年年，庄稼汉依旧是穷苦的庄稼汉。 在党的十一届三中全会的路线指引下，他们凭借发展商品经济这股神奇的风，建造出通往理想的路。在神州大地上已经出现的奇迹，不是天上掉下来的，也不是别人恩赐的，而是农民自己创造的。 1978年实行家庭联产承包责任制后，中国的"农民"便像海浪一样一遍又一遍冲荡着制造城乡隔离的户口制度。1987年统计，23个百万人的大城市中，流动人口日均流量已近1 000万，1989年流动人口达到5 000万。而目前一个为多数专家、学者认同的数字是：现在全国离土离乡进城务工的农民工约有8 000万人。原《中国农民》杂志的总编辑陈越光说，这8 000万意味着多于整个法国的人口在欧洲大陆上来回行走，其波澜壮阔是世界历史上任何一个民族大迁徙都无法比拟的。 面对如此多的"民工潮"的冲击，归纳起来，至少在户籍制度改革上出现了以下三个方面的变化。张效直先生认为： 第一步：从实行家庭联产承包责任制开始，到20世纪80年代中期，在意识到农民向城市流动是必然趋势的情况下，国家主导性的政策是"离土不离乡"，农民就地消化。这就不难理解为什么国务院1982年12月17日批转的《公安部关于解决农村落户问题的请示》中仍然主张："要坚持新生婴儿随母落户原则。农村妇女与城镇职工、居民结婚所生的子女，不论出生地在哪里，都应在其母常住户口所在地申报出生登记。""离土不离乡"政策的一个变通性的政策是集镇农民的出现。 1984年国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，开始允许那些有经营能力和有技术专长的农民进集镇落户。对这些人，公安部门发给"自理口粮户口簿"，将其统计为非农业人口，口粮自理，不享受计划供应的商品粮。于是，一种新的户口种类--自理口粮户口开始出现。事实上，城镇户口政策的执行具有更大的弹性。无奈农村剩余劳动力实在太多，农活又太有季节性，集镇再好，终挡不住农民大军向大中城市滚滚而来。在这种情形下，仅仅从保障农民经营自由的需要，政府只好对农民向城市流动实行睁只眼闭只眼政策。1980年那个承认包产到户合法化的著名的75号文件慎之又慎地说：允许少数要求从事个体经营，可以在得到许可的情况下，持证外出劳动和经营。更有名的1983年1号文件也只是含含糊糊地说：农民可以按地域联合、也可以跨地域联合。允许劳动力一定程度的流动。 第二步：从80年代中期开始，农村通向城市的大门打开缝隙。其标志是1985年中央1号文件和1987年的《把农村改革引向深入》决议(允许农村剩余劳动力向劳动力紧张地区流动)和公安部的一个《暂行规定》。1985年1号文件规定：在各级政府统一管理下，允许农民进城开店设坊，兴办服务业，提供各种劳务。与之配套的是，公安部在这一年制定了一项针对进城农民的管理办法--《关于城镇暂住人口的暂行规定》，这个规定最有意思的部分是规定对暂住时间拟超过3个月的16周岁以上的人，须申领"暂住证"。暂住人口需租赁房屋的，必须凭原单位或常住户口所在地乡镇人民政府的证明，由房主带领房客到当地公安派出所申报登记。城乡隔离制度开始松动了。 第三步：在90年代中期之后，户口制度的"母系继承制"被突破。1998年7月22日，国务院正式批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》。这个《意见》涉及有可能改变农民身份的规定包括： 第一，今后新生儿可以随父母任何一方登记申报户口。 第二，对已在配偶所在城市居住一定年限的公民，将根据自愿的原则准予在该城市落户。 第三，男性超过 60岁，女性超过55岁，身边无子女需投靠子女的公民，可以在子女所在城市落户。 第四，在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或收入来源，并已居住一定年限，可准许其在该城市落户。 至于90年代初，不少省市实行的蓝印户口是现行户籍制度孕育的一种怪胎，因为只有发证的地方政府承认，国家不承认，而地方政府之间又互相不承认对方的蓝印。蓝印的存在价值是给那些无法或不愿在农村落户而又不能在城市落户的人们提供一个暂时的避难所。这批人绝大多数是城乡联姻的产物。 在上述户口制度的改革措施中，包括"离土不离乡"、自理口粮户口的出现、暂住证的实施等新政策的出台，都没有脱离歧视农民这一出发点。户口的功能还是被异化为限制劳动力和人口的跨区域流动，而不是主要用于治安、纳税和国情资料统计。1998年的户口制度改革措施等于在为农民提供升学、农转非等少量途径转变身份外，又为农村妇女提供了靠婚姻关系改变身份的另外一条途径。 在市场经济逐渐形成的今天，随着社会经济的发展，旧的户籍制所带来的负效应日益显现。同时，随着市场经济的发展，计划经济体制下的"大锅饭"、"铁饭碗"被打破，大量高学历或有一技之长的专业人士加入到流动大军中来……据公安部和有关专家估算，1997年全国流动人口已达11亿。人口的合理流动已成为一股不可阻挡的潮流，对几十年不变的户籍制度形成了冲击。1998年7月22日，国务院发出批转公安部的《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，对当前户口管理作出了"四项改革"(如前所述)。 事实上，上海、深圳、广州、厦门、海口等一些改革开放的前沿城市，早在国务院"四项改革"措施公布以前就实行了"蓝印户口"。上海市1994年2月施行《上海市蓝印户口管理暂行规定》，文件规定：在上海投资人民币100万元(或美元20万元)及以上、购买一定面积的商品房、在上海有固定住所及合法稳定工作者均可申请上海市蓝印户口，持蓝印户口一定期限后可转为常住户口。深圳市1996年1月1日开始实行"蓝印户口"政策，截至1998年3月底，已办理蓝印户口37万多人，由蓝印户口转为常住户口7 000人。广州1998年3月亦推出了"蓝印户口"。其他省市也在一定范围内实行特殊的户口政策，如苏州市在苏州工业园区实行四种类别(聘用类、购房类、纳税类、投资类)的"蓝印户口"。北京出于特殊的首都身份，户籍制度改革相对比较谨慎，但是，北京也于后来推出"工作寄住证"，规定：凡在北京市高新技术企业或跨国公司总部及研发中心工作的外地人员，符合一定条件者，由企业提出申请，可办理"北京市工作寄住证"；持证者在购房、子女入托、入中小学等方面享有北京市民待遇；持寄住证3年者，经企业申请并报市人事局审批可转为北京市正式户口。 人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动。美国、澳大利亚、香港等国家和地区都是世界上人口流动量大、人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。 正如人口学专家研究表明，合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动。中国未来的人口管理制度将更灵活，更理性，更符合现代经济发展的需要。（田炳信）
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