李俊夫

    土地作为经济活动的重要资源和资产，是人类一切活动的载体和赖以生存的基础。随着国民经济和社会的发展，人口急剧增长，城市化进程不断加快，人地矛盾日益尖锐，土地利用中所造成的环境问题日益突出，并危及到社会的可持续发展。有学者对1996-2002年全国各地区城市土地利用集约度进行评价，广东省在此七年内的土地利用集约度的平均值为0.5307，低于上海、北京、江苏等省、直辖市，土地集约利用的潜力还较大。2005年省委九届七次全会通过的“十一五”规划中强调要“推行资源节约”，“调整优化结构，提高质量效率”。在这种新形势下，如何加强城市土地资源的科学、集约高效利用和保护，在紧缩土地供应的政策下发展经济，是当前广东经济建设中十分迫切的任务。

    一、“十五”期间广东省土地开发利用存在的问题

    （一）土地利用总体规划滞后于社会经济发展

    我省本轮土地利用总体规划已实施近7年时间，由于当时技术等限制，规划编制时就存在“先天不足”——基数不准。加上近几年广东经济飞速发展，大大超出了预期目标，导致用地各项指标提前突破。截至2004年底，全省建设用地规模达到168.53万公顷，超过本轮规划末年（2010年）的控制指标（158.26万公顷）6.49%。其中突破规划规模的市有广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、湛江、河源。现行规划已不适应经济社会发展的需要，迫切需要修编。

    （二）耕地流失比较严重

    自改革开放以来，广东经济得到了快速发展，但同时耕地流失也十分严重。近十年来平均每年减少耕地2.5万公顷，1999年到2004年6年间，广东省的耕地面积从46657154.9亩减少到45552974.1亩，共减少1104180.8亩，相当于1999年耕地面积的2.37%。此外，人口的持续快速增加和耕地的急剧减少，造成广东省人均耕地面积从1999年的0.64亩下降到2004年的0.44亩，减少了31.3%，导致人地矛盾进一步加剧，粮食安全和生态环境受到更严峻的挑战。

    （三）城镇用地规模“以需定供”甚至“有需必供”，建设用地总量失控，土地供需矛盾突出

    从动态角度看，土地供应速度过快，以外延增长为主。1996年到2004年，广东省净增建设用地4254850亩，其中1997年和2002年分别增长768840.2亩和772677.8亩，占总增长量的36.23％。土地供应增长的速度过快和无序性，大大削弱了政府宏观调控能力，使空间竞争处于盲目放流状态。从整体静态上看，土地"虚供"问题严重，城市空间形态"虚假膨胀"。以广州市为例，1992年下半年至1999年上半年供应土地213.09平方公里，而期间建成区面积仅增加88.2平方公里，供应量是实际增长量的2.42倍。这说明土地供应量的增加并不代表空间形态的实际增长。违反城市规模门槛规律的盲目土地供应导致了土地市场的混乱，土地供应无法发挥引导空间形态的作用。

    （四）土地利用集约程度偏低

    截止2004年底，全省城镇存量建设用地共有35337.1公顷（约53万亩），绝对量较大，相当于国家2005年下达给我省农转用指标(13.8万亩)的3.83倍，占全省城镇建设规划控制面积的3.74%，其中仅珠江三角洲的广州、深圳、珠海、佛山、江门、惠州、东莞、中山8市就有28196.4公顷，占总量的88.5%。此外，全省空闲土地和闲置土地中，纳入政府储备的有12207.6公顷,占38.3%，其中闲置土地有27141.2公顷，纳入政府储备的有10577.4公顷，占39%，还有约三分之二的潜力可挖掘。

    二、集约高效利用土地的建议

    为贯彻落实省委九届七次全会“推行资源节约”、“调整优化结构，提高质量效率”的精神，从我省经济、社会、环境全面协调可持续发展的长远大计出发，广东国土资源管理的“十一五”应当以建立发展集约型土地利用模式为重。笔者认为，集约高效利用土地，关键是抓好"十六个字"：规划导向、统一储备、市场配置、内涵挖潜。

    （一）规划导向--以土地利用总体规划和城市规划为依据，优化土地资源配置

    土地利用总体规划是用地管理的龙头，区域和城市总体规划是建设的龙头。因此，要做好土地利用总体规划和城市总体规划的衔接，实现城市规划与土地经营的有机结合。首先，要以全国正着手开展的土地利用总体规划修编为契机，科学制定区域和城市土地利用总体规划，强化土地利用总体规划的龙头作用。其次，合理编制城市规划，并将对乡镇、农村的规划一并考虑，不仅注重对土地利用的空间规划，更要注重对时间的规划，实现土地的最大机会成本。第三，制定切实可行的各项具体规划，对土地进行定量、定位、定等、定标，使土地用途的布局更为合理，克服土地的隐形浪费。第四，精准掌握全省、尤其是珠江三角洲地区土地利用现状情况，以土地利用更新调查成果作为规划修编的依据，强化和确保规划的权威性和可操作性，使规划真正成为"落地"的规划。

    （二）统一储备 ——建立“一个渠道进水，一个水池蓄水，一个龙头出水”的土地供应机制

    土地储备是利用土地的核心课题，它以土地利用潜力为运作标的，以统一储备供应权为特征，以成为贯穿于政府土地利用与管理全过程的一条主线，并通过土地市场影响一个地区的经济走势。因此，应该进一步强化政府对土地一级市场的垄断和调控，优化我省的土地储备运作模式，实现城市资源配置的最优化和效益最大化。

    首先，土地储备制度应当重点研究在盘活国有企业资产、推动旧城改造和加快城市化进程三大方面实施对接，达到整体推动，协调发展。尤其是对国有企业土地储备和变现，应着重处理好当前与长远、局部与全局的关系，在“盘活”上做文章，以土地产权为纽带，促进和鼓励企业土地产权流动，实行跨地区、跨行业、跨所有制、跨国界的企业兼并、重组以及通过土地置换进行企业的优化配置，以充分释放土地权能，达到产权效益最大化。

    其次，应增加长期、中期土地开发供应计划，形成长期、中期和年度土地供应计划相结合的完整体系，完善土地开发供应计划体系的时间序列，切实保障城市规划、国民经济与社会发展计划相关内容在土地开发供应计划中的有效实现。

    三是在拆迁和土地出让环节上采取“净地”出让、“毛地”出让、“期地”出让、“捆绑式”出让等方式，尤其是对增量土地的供应，应当按照“先环境，后项目”、“先配套，后出让”的原则，通过土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，提高政府的土地收益。

    （三）市场配置--健全和完善土地公开交易制度是集约高效利用土地的重要条件

    一个区域投资环境的好坏，关键看这个区域的经济环境和市场环境。区域内土地运营的好坏，也要看政府是否为用地者营造了一个良好的土地市场环境。营造良好的土地市场环境，主要是要做到土地市场稳定、公平和安全运行。首先应建立健全经营性用地招拍挂的公开交易运作机制，减少审批环节，杜绝假招拍挂、司法干预等现象发生，降低交易费用，保障交易安全，促进土地使用权的合法流转；其次应积极推行城市土地交易许可制度和城市土地交易申报制度。对涉及原划拨土地使用权或改变原土地使用条件的交易，应由土地行政主管部门审核、县级以上人民政府批准后，方可按相应的规则入市交易；三是实施土地使用权市场信息披露制度，落实土地登记结果公开查询，充分发挥土地登记在市场监管和产权保障中的作用，将土地交易的程序和土地供求信息向社会公开，对以划拨方式供地的，要将供地结果向社会公示；四是积极推行农村集体建设用地流转制度改革。

    （四）内涵挖潜--土地管理重心由增量土地市场向存量土地市场转移

    首先，应当改变过去土地管理“重前期审批，轻后期管理”的做法，开展城市土地集约利用评价，建立土地集约利用评价体系，全面、动态地掌握城镇存量土地面积、类型、用途、权属、分布等状况，建立土地集约利用评价考核制度，尝试制定地价与土地利用集约度的调节系数，运用地价杠杆调控土地市场，盘活存量土地，促进土地资源的集约利用。

    其次，要通过“易主、易位、易用”，纵深挖掘土地利用潜力，提高产出率。通过交易流转、土地置换和调整用途等手段，优化土地利用结构，提高土地利用强度，挖潜出大量土地用于二次开发利用，以减少占用耕地数量，弥补新增建设用地不足。

    三要优化城乡土地利用结构，实现“三个集中”：通过合理规划，使工业项目向开发区集中；通过迁村并点，使农村住宅逐步向中心村和小城镇集中；通过搬迁改造，使乡镇企业逐步向工业园区集中。通过集聚和培植若干个点，带动整个面。

    四要发挥土地税收手段的宏观调节作用，注重土地增值收益的合理分配。通过利用财产税、土地增值税等税收手段，促进部分企业已经取得的存量土地和闲置土地入市，增加建设用地的供应途径；同时配合产业结构调整，利用土地税收手段实现土地这一生产要素从劣势产业向优势产业的集中。

    五要加快建立“以图管证，凭证管地”的土地管理模式。以全省正在开展的土地更新调查为依据，加快建立全省统一的大比例尺土地利用现状数据库和日常更新机制，实现全省“一张图”，加快完成全省农村集体土地所有权登记，实现全省城乡土地登记全覆盖。在此基础上，以土地登记为纽带，以一张图为基础，实现全省土地集中统一管理。

    发展应当是全面的、协调的，又必须是可持续的。经济学中的代际原则在土地管理中同样具有实际意义。土地既是资源，又是资本，但首先是资源。激活土地资本，是发展的需要，也是发展的动力；但土地的资本化，也可能破坏土地资源，反过来制约发展。我们应当按照“保护资源，保障发展”的原则，兼顾效率和公平，在追求发展速度的同时，形成高效集约的资源利用、保护局面，建立环境友好型的土地利用模式，在土地管理中实现人与人的和谐，实现人与自然的和谐，为和谐广东的建设奠定坚实的基础。