当前行政执法领域存在的形形色色的"低级执法"现象，其形成既有客观环境的因素，也有执法者自身利益的因素，是一定社会历史阶段的一种复杂表现。但记者调查发现，立法的部门利益化、执法环境差和执法监督缺失则是其中较为主要的原因。

　　一、部门利益法制化，执法自由裁量空间偏大。

　　目前全国拥有立法权的有全国人大、全国人大常委会、国务院、省直辖市自治区人大、国务院部委等８个层次，如此多的"层级"，立法权力过于分散，各种利益交错分割，立法更多地体现地区或部门的利益，不利于国家法制的统一，依法打架、冲突的事情频频发生。一些基层执法人员反映，当前工商和质检、城建和水利、土地和规划、交通和公安等部门，在对同一事项的确定和处罚方面常常不一致，给执法者带来极大麻烦。

参加广州相对“柴中行政处罚权研讨会”的专家学者参观广州市城管支队有关规范文明执法的文书

广州市城管支队队长许决华在做有关规范文明执法的报告

　　职能部门主导立法的意识很严重。在许多法规中，部门利益的色彩比较浓厚。一些地方的人大立法委由于缺乏专业人才，立法的调研、起草等前期工作往往委托职能部门去做，无形中强化了部门权限，弱化了部门义务。有的职能部门甚至在立法的"掩护"下，向政府要编制、要经费、要权利，以达到实现部门利益的目的。？？

　　规章以下的规范性文件的制作，被法律界称之为广义的"立法"。而当前各地对规范性文件的制作和管理水平参差不齐，规范性文件"不规范"的情形比较普遍。据广东省法制办执法督查处介绍，按照法律规范性文件不能设定处罚和许可，但广东的市一级政府的规范性文件越权设定处罚和许可的，占被审查的问题文件总数的５０％以上。

　　一些基层法制办的同志介绍说，下级行政机关针对部分法律法规出台的细则、办法等文件，有些明显违背原来法律的意图，有些则设定了许多不合理和有歧义的附加条件，如果再加上执法者的选择和发挥，执法结果往往大为"走样"。

　　中山大学法学院教授林锦峰分析说，现有的许多法律法规对执法权限的规定比较模糊，导致执法者自由发挥的空间太大。国内的立法往往对实体性权利规定较多，对程序性权利则规定较少。即一些条文只规定执法者有权管理某一领域的事项，而管到什么程度、以什么方式去管则没有界定，执法机关因地制宜的空间太大，处理问题容易畸重畸轻，为滥用职权预留了空间。

　　二、执法机关"特权"思想重，执法环境差。

　　记者采访中发现，部分领导干部在学法用法方面存在"谈起来重要，干起来次要，忙起来不要"的情况。一些地方的领导口头上天天喊依法行政，自己却带头违法，长期以来形成法律不是用来治"官"、治"权"而是用来治老百姓的观念，执法者把自己看成法律的化身，忽略了行政法律约束执法者的基本职能。比如，地方性法规规定不能在公众场合抽烟，一些领导开会时却大肆抽烟。

　　深圳市依法治市办主任傅博伦说，当前正处于社会体制转型时期，就某些方面而言，法律法规还不大可能管得过细过于具体，执法者的自由度较大既是一种缺陷，也是由当前社会的客观现实决定的。在这种情况下，执法机关正确的态度应是摒弃"特权"思想，秉承法治宗旨，主动规避、弥补法律的缺陷和漏洞，而不应像律师辩护一样专钻法律的空子、打擦边球。

　　傅博伦介绍说，当前发达国家通行的法治理念是，对公民和企业而言，凡是法律没有禁止的，都是可以允许的；对行政机关而言，凡是法律没有允许的，都是禁止的。国内执法环境跟这个理念还有比较大的差距，经常出现执法机关权力扩大化，或者借助公共权力侵犯公民权益的情形。

　　跟执法权力的过度使用截然不同的是，许多法律法规自颁布之日起就疏于执行。广东省检察院几年前曾经对广东省的执法情况进行调研，结果发现有７０％左右的法律法规，特别是地方性法规和规章没有得到有效执行。在一些欠发达地区或农村，基层干部"不要法"的情况普遍存在，所谓行政执法就是按上级的文件、指示办事，按照部门和个人的意图办事。

　　由于法不制众和"上不究下不督"的缘故，在基层知法违法和有法不依的情形司空见惯。比如，各地有关限制随地吐痰的法规规章执行得就很不理想，往往领导认为需要时就喊一阵，过后人们大都将此抛之脑后。久久之，执法违法在老百姓心目中也就"习以为常"了。　

　　三、执法监督"弱化"，执法权力约束缺失。

　　当前针对行政行为常设的监督机构有审计部门、监察部门和各级政府法制办。广东省法制办执法监督处有关负责人说，实际上以上三个部门的监督作用十分有限，审计部门主要从事经济工作的监督，而且该部门长期从事机关或企业负责人的离任审计、经济案件委托审计等业务，对单纯的行政事项违法基本不介入。监察部门一段时间以来归党委的纪检机关领导，大部分监察部门的负责人同时任纪检委的副书记，该部门实际上成为各级纪检机关的辅助机构，主要审查党内干部的违法违纪行为。而各级政府的法制办，其作用也很有限。

　　记者采访中了解到，广东省法制办执法监督处负责处理群众投诉的只有２人，今年上半年共受理投诉案件３０多件，其中直接处理的只有１０件。各级法制办对规范性文件的管理则更是不容乐观。广东省法制办负责审查规范性文件的只有１人，而且还要从事核发执法证件的日常工作。当前各地法制办对规范性文件基本实行事后备案式的审查，即便发现错漏之处，也缺乏有力措施去更正。广东有一半以上的地级市规范性文件没有上报接受审查，县、乡镇一级的文件更是处于一个失去监控的状态。　

　　从法定程序来看，针对行政行为的监督还有行政复议和行政诉讼两个环节。去年广东各级行政复议机构共对２９５０件申请案件进行了行政复议，其中４０％的案件集中在广州、深圳、珠海等发达城市，欠发达地市行政案件明显偏少。全省各级法院去年共受理一审行政诉讼案件３７００多件，其中有６个基层法院则连一宗行政案件也没有。广东省高级法院行政庭一位负责人说，这针对一个有着８０００万人口的大省，是一个很小的数字，相当一部分群众还处于一个"不懂告"、"不愿告"和"不敢告"的状态。

　　提高行政执法质量、消除和减少"低级执法"，需要政府机关和全社会的努力，需要从立法、执法、监督等环节来配套解决，然而作为一种治本之策，行政执法体制的改革创新则在其中显得尤为重要和迫切，当前各地政府正在这一方面尝试和探索一些新的思路和办法。

　　"同类权限"集中管辖

　　长期以来，我国行政执法领域存在执法机构多、处罚重复、职能交叉、多层多头执法、执法随意性大等弊端。专家指出，解决这一问题比较直接的做法是，对权力趋同、处置相近、领域接近的一些"同类权限"进行合并，实行统一集中执法。

　　"同类权限"的集中管辖首先在处罚权上找到突破口。广州自１９９７年率先在全国开展相对集中行使行政处罚权的试点工作，目前这项工作已在全国多个城市普及开展，先后有２００多个城市和单位前来广州学习考察。广州的做法和经验主要有三个特点：

　　一是集中行使的处罚权范围广、项目多，执法重心下移。按照同类职能相对集中的原则，广州市通过授权、立法和委托的形式，将那些分散在多个部门的相近、相关或交叉的１０６项处罚权，集中交由城市管理综合执法局行使。目前这个执法局行使着原来１１个部门的部分处罚权力，涉及面广，执法项目多，较好地解决了当前城市管理头绪多、职能不清等难题。

　　这个执法局下设大队、中队，组织机构延伸到区、街（镇），执法职能下放，将执法人员重点充实到第一线，落实辖区管理责任制度，基本实现了"看得见的管得了，管得了的也看得见"，克服了"多顶大盖管不住一顶破草帽"的怪现象。　　

　　二是量化执法指标，执法行为程序化。为了规避执法偏差和歧义，广州对集中行使的处罚权进行归纳分类，制定了行政执法程序图、监管工作流程图。从目标设定、标准建立、付诸实施、监督监控到评价处置等环节，均参照国际流行的公共行政管理模式进行，使城管执法全过程处于受控状态。

广州市城管支队举办有关文明执法,规范执法咨询活动

广州市城管支队在训练文明执法形象

广州市城市管理综合执法支队队员向市民们介绍,规范文明执法的有关细则,以便群众监督

　　三是机构精简，执法效率提高。广州现有城管执法人员２０００人，而原来仅城市监察、市容卫生监察、爱国卫生监察等三支队伍就有４０００多人，人员精简一半以上。实行集中执法后，由于职责和权限更加明确，政府协调难度减轻，执法环节减少，比如对一宗违法建设案件的处置时间从以前的１至６个月缩短为现在的现场裁定。

　　广东省法制办副主任梁树声说，实行相对集中行政处罚权制度不是某个政府部门职能的简单扩充，而是一项新的行政执法体制改革。这项改革将政府从繁杂的处罚事务中解脱出来，强化其管理经济和社会事物的职能，从而消除"空政府、实部门"的异化现象。　　

　　推进综合行政执法试点改革

　　去年９月，在对各地开展相对集中行政处罚权工作全面总结的基础上，中央编办出台有关推进综合行政执法试点工作的意见，此后１个月，国务院办公厅向全国转发了这个意见。一场更为深入、涉及范围更广的行政执法领域的改革将在全国拉开帷幕。

　　行政学专家指出，从集中行使行政处罚权到综合行政执法改革是一次突破，而后者更是对行政管理体制的一次创新，是政治文明建设的一个重要步骤。

　　中央编办在下发的意见中，将广东省、重庆市列为先期直接联系的试点地区，其他地区则可选择条件成熟的１至２个市、县进行试点。　　　

　　据中央编办研究室介绍，这项试点遵循"两个相对分开"的原则。一是改变政府部门既管许可又管监督的体制，将制定政策、审查许可等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开。二是改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开。将承担技术检验职能的单位与政府部门脱钩，使其不再承担行政执法任务，转为依法独立面向全社会服务。

　　针对多头、多重执法的状况，中央编办建议各试点地区按照"能够不设的不设、能够合设的合设"的思路，重点在城市管理、文化市场管理、资源环境管理、农业管理、交通运输管理以及其他适合综合执法的领域，合并组建各自的综合行政执法机构。

　　中央编办研究室负责人介绍，中央编办鼓励和支持试点单位大胆探索，创新体制，允许试点单位对涉及职能、机构设置的有关规定有所突破。

　　记者在广东省编办采访了解到，作为试点的广东省将按照决策和执行相对分开的原则，构筑综合行政执法改革的基本框架：省一级对现有的２０多个厅委办进行适当合并，改革后的这一级部门基本为决策机构。县、区一级的政府部门则主要为执行机构，决策权基本上收到同级政府。改革后的各级政府部门自上而下，其决策、执行职能的比重可以分别图示为一个倒三角和一个正三角。

　　广东省编办综合处的同志分析说，这次改革着力强化政府权力的公共服务性质，使政府从权威命令型转变为科学决策型，从"人治"管理转变为依法行政，从传统部门利益型转变为现代公共服务型。由于改革涉及到一些部门的既得权力和利益，估计会遇到一定的阻力和障碍，其推进将是一个较为艰难和长期的过程。

　　构建新型的执法监督机制　　　

　　监督职能是行政执法体系中的一个重要部分，从体制上保障监督的有效性，是提高执法质量的一个前提条件。深圳市委党校副教授李荣华认为，中国政府机构沿袭的是前苏联的权力集中摸式，政府职能部门融决策、执行、监督为一体，自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成权力垄断，往往造成"弱政府、强部门"的格局，这种状况导致对职能部门行政行为的监督"弱化"或缺失。

　　记者在广东省依法治省办、省法制办、省高级法院等部门采访，一些领导和专家指出，当前执法监督的渠道固然很多，但大部分监督资源处于分割、闲置的状态，没有得到有效的综合利用，不能形成一个强有力的监督机制，特别是各级监督机构对一把手和主要领导的监督普遍比较缺乏。

　　他们建议，可以对现有的监督资源进行重新整合，省一级以监察厅为核心，并将其他厅、委、办、局的监督职能有选择地吸纳整合过来，在机构和职责上和党的纪检委分离，作为一个政府单列机构存在，直接对政府行政首长负责。

　　深圳市有关行政体制改革的方案已经体现了上述相关内容。据深圳市法制办经济法规处处长徐友军介绍，深圳按照决策、执行、监督分开的原则，政府下设若干个决策局、执行局和一个监察局，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。目前这一方案正在报批之中。