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促进地方经济增长的“特惠模式”不可持续
来源:新华网   时间: 2015-10-15 10:29

  在中国经济发展的过程中,地方政府起到了至关重要的作用,它们成了企业的保护者。虽然并不是对每家企业,但是大部分地方政府对大部分企业来说成了保护者,也成了它的帮助者和推动者。尽管我们普惠的制度化营商环境还不完善,但是地方政府有能力和动力为某些企业提供特殊的帮助和保护。这样特殊的帮助和保护,就帮助企业克服了不良营商环境和对企业发展的障碍。

  下面看看地方政府是怎么样来帮助企业的。举一个例子,我去某地调研,看到他们一个招商引资的流程。这个流程中有几步,第一步是主动出击,寻找优质意向投资者,然后深入研究,对投资项目进行可行性分析,第三步是考察服务,为企业物色合适的厂房和土地,第四步跟企业商定一个合同或者是投资意向书,最后领导审批,项目正式签约。在招商引资的过程中,我们看到地方政府是花力气去寻找有盈利潜力的投资者,然后为他们提供所需资源,比如土地、厂房。如果再细谈的话会,你还会发现他们可以在各个方面提供帮助,比如说贷款成本高,地方政府可以用地方财政的能力给你贴息;要从外地引进技术骨干,地方政府会安排技术骨干的孩子上当地好的学校。如果在企业审批过程中,在某个部门卡了壳,地方政府会有专人负责帮助你解决问题。所以对于地方政府认定的、想帮助的这些企业,政府肯定要想方设法帮助他们在当地获得成功。

  我把几个词强调一下,一是普惠的营商环境还不完善;二是地方政府有能力提供帮助;三是地方政府有动力提供帮助;四是地方政府为某些企业提供特殊的帮助和保护,所以叫做“特惠模式”而不是“普惠模式”。如果讲得更细一点,这样的“特惠模式”有以下几个元素。

  首先,政府面临很多可选的企业,其盈利潜力各不相同。

  二是因为普惠制度不够完善,如果没有政府帮助和保护,企业就会担心自己的盈利能力,就不愿意投资或者说投资规模不够大。

  三是地方政府虽然有能力为企业提供帮助,提高企业的盈利能力,但地方政府提供帮助的资源有限,只能帮助某一些被选定的企业。

  四是地方政府帮助企业的动力来自于企业中获得的收益。收益包括成就感、晋升的资本、税收和其他可供支配的资源。因此地方政府肯定要选择和支持能带来最大收益的企业。

  之所以叫它为“特惠模式”,就是因为最后一点,它不是帮助所有的企业,它只帮助那些它认为值得帮助的这些企业。跟“特惠模式”相对的就是“普惠模式”,这些措施所有企业都能享受,没有差别。

“特惠模式”对经济的影响及存在的问题

  “特惠模式”在一定程度上能够改善经济的效益,能够为经济增长提供推动力。如果特惠对象大部分是效益比较高的企业,那么“特惠模式”的效率也会比较高。但是“特惠制度”也存在一些问题,比如政府花费力气帮了一家企业,但是又有另一家企业进来,要和这家企业竞争。这时候政府就会考虑因为资源有限,如果重新来帮一家企业又要花很大的力气,而且对原来的企业构成竞争,有可能使原来的企业失败,自然政府就不会帮助新来的企业。所以,“特惠模式”可能会造成这种准入的障碍。

  在中国这个问题不是那么严重,“特惠模式”带来的准入障碍,因为地区之间竞争可能得到解决。在某些国家,政府的力量特别弱,比如这个地方基础设施很差,需要修路,但是政府没有能力修这条路,企业也不愿意在这里投资。所以“特惠模式”成功的重要关键,是地方政府有能力来帮助你。

  “特惠模式”有三要素,一是地方政府有能力帮助企业;二是地方政府有激励机制帮助企业;三是分权减弱了特惠带来的准入障碍,这三个要素缺一不可。如果没有这三个要素,特惠模式就不能有效地促进经济的发展。

“特惠模式”与“GDP锦标赛”的差别

  有些人要问,中国地方政府之所以做这么多对经济发展有益的事,是不是因为地方政府有激励机制,它要跟别人比GDP增长,因为只有GDP增长的比别人快,它才能出人头地。这是一个常用来解释中国经济发展的理论,就是“GDP锦标赛”模式。

  “特惠模式”与“GDP锦标赛”模式尽管有相似之处,但是有本质的差别。如果是在“GDP锦标赛”模式之下,地方政府的激励来自于促进当地GDP的发展,只要所有的企业能发展,能够创造GDP就都有好处。所以地方政府应该是积极改善“普惠制度”,让所有的企业都能从地方政府所进行的改革中得到好处。但是在“特惠模式”下,改善“普惠制度”的激励是有限度的。如果企业面对的困难太大,我想帮也帮不了它,就不能促进经济的发展。虽然政府有一定程度的激励,试图改善“普惠制度”,但是它又不希望企业对地方政府没有所求,否则它怎么会听政府的话。所以这是“GDP竞标赛”模式和“特惠制度”的一个本质的差别。在“特惠模式”中,地方政府不一定有激励来改善“普惠制度”,而在“GDP锦标赛”的制度下,地方政府有激励来改善“普惠制度”。

  现在简政放权遇到很大的阻力,阻力是来自哪里呢?有的人说来自于地方政府。为什么地方政府有这样的阻力?可能就是它希望能有一定的权力,这样企业才能听我的话,这跟“GDP锦标赛”模式很不一样。一是改善“普惠制度”激励的不同;二是在“GDP锦标赛”模式下,地方政府会公平对待所有企业。而在“特惠模式”之下,地方政府选择的特惠对象是有限的。三是在“GDP锦标赛”模式之下,激励来自于自上而下的考核。而“特惠模式”的动力不一定是来自于自上而下的考核。每个官员都希望自己能控制更多的资源,能够支配更多的资源,这不是坏事,但是这跟“GDP锦标赛”不一样。“GDP锦标赛”动力来自于上面的考核,而“特惠模式”的动力来自于地区的内容,甚至于来自于自下而上的动力。所以,这是“特惠模式”和“GDP锦标赛”非常不同的三个方面。

  有什么证据能够证明,我们过去的这种模式更接近于“特惠模式”而不完全是“GDP锦标赛”模式?其中第二点提到,在“GDP锦标赛”模式之下,地方政府会公平对待所有企业。我们来看看是不是这样的。

  2006年我和两个合作者发表过这样一篇文章,当时用的是统战部、工商联和中国民营经济研究会所做的一个调查。他们在调查中问了很多企业运营的情况。我们特别关心的是企业获得银行贷款的可能性受什么因素的影响。经过对这个数据的分析,发现影响银行贷款能力有很多因素。比如这个企业的信用评价级更容易获得银行贷款,这在所有国家、所有经济体里都应该是一样的,企业内部控制的质量越高,银行越放心,更愿意给他们贷款。大企业管理层资力比较丰富,它的贷款主要用来做固定资产投资,还有抵押,这也比较容易贷款。过往盈利性比较强,也比较容易获得贷款。这些因素都考虑了以后,是不是还有其它的因素可以影响企业获得贷款的可能性?数据分析,发现还有下面几个因素。如果企业所有者是人大代表,更容易获得贷款;如果企业参与了慈善活动,也有利于获得贷款;如果企业没有非正规收费、腐败或歧视等方面的问题,企业周围环境还挺好,也容易获得贷款;如果当地非国有银行在企业所在地起较大的作用,也容易获得贷款。后面两项是说,这个地方的制度环境比较好,企业就比较容易获得贷款。前面两项是说,即使制度环境不好,但如果我是某一些特定的企业,我也比较容易获得贷款。

  这项研究告诉我们,并不是所有企业都能得到公平对待。当然人大代表可能在其他方面做了贡献,但是我们看到的就是不同企业获得贷款的能力不一样。即使考虑到市场经济中应该影响获得贷款的一些因素以后,剩下来的因素里还有一些是中国比较特殊的一些因素。从中我们得出一个结论,不同企业获得贷款难度的差异,不仅仅是市场因素,还有一些其他的因素,这跟我们的“特惠模式”是吻合的,但是和“GDP锦标赛”的模式是不吻合的。这是一个发现。

  人们常说,不同所有制企业获得贷款的能力不一样。容易获得贷款的那些企业,即使投资回报不高它也会去投资,因为它比较容易拿到贷款。而那些不容易获得贷款的企业,只有当投资回报比较高的时候它才会投资,因为它投资的资源很有限,只能去投盈利最强的项目。这是我们做的一些分析,发现用工业企业数据控制了很多因素,考虑了各种各样可能出现的扭曲,最后发现民营企业的平均资本生产率要比国有企业高100%左右,差不多120%。改制以后的国有企业和没有改制的国有企业相比,投资回报率要高20%-40%。不同所有制企业投资回报率是不一样的,投资回报率低还能获得贷款,就说明获得贷款比较容易,不同企业获得贷款的能力确实不一样。“特惠模式”与“GDP锦标赛”模式的一个不同,就是不同企业获得资源的能力不一样。我们刚才提供了一些证据,说明了这个事实。

  “特惠模式”有它的好处,也有它的问题,这是一个不代表任何价值判断的东西。在“普惠制度”很不完善的情况下,如果没有“特惠模式”,企业就不会去投资,这时特惠就能起到促进经济增长的作用。但问题是这种促进经济增长的作用能够持续下去吗?如果环境变了它会不会从推动力变成阻力呢?这是我们需要考虑的问题。同样一个制度背景和基础,在一个阶段起到助力作用,而在另一个阶段就可能起到阻力作用。

  白重恩 清华大学经济管理学院副院长

(责任编辑:魏晓航)

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